東莞新一輪城市更新政策背景下規劃管控要點解讀

2018年8月15日,東莞城市更新新政發布后,城市更新規劃編制體系與技術要求發生了重大變化,根據東莞市人民政府《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》(東府〔2018〕102 號文),下階段城市更新的目標是重點圍繞“提質增效”做文章,在規劃管控方面,提出了“全市城市更新專項規劃——鎮街城市更新專項規劃——更新單元劃定——前期研究報告”的四級規劃管控體系。

從四級管控體系看,與深圳更新規劃體系有類似之處,東莞的鎮更新專項類似于深圳區更新專項,東莞更新單元劃定類似于深圳計劃申報階段的工作,東莞前期研究類似于深圳更新單元規劃。當前,東莞新政策初執行,尚在細化完善過程中,規劃層面工作主要呈現如下幾方面特征:

第一,新一輪鎮街更新專項尚在修編。目前,生效的全市城市更新專項規劃即十三五更新專項規劃,鎮街層面更新專項規劃,結合鎮總規近期建設需求,每5年編制一次,目前生效的是2015-2020版本(2015年9月批準)。為落實東府〔2018〕102 號文精神,2018年8-9月間,全市各鎮陸續啟動了鎮街層面的更新專項規劃修編,目前草案編制基本完成。

第二,更新單元劃定,是本輪新政策的一大創新。從上報程序和編制內容上看,類似于深圳的更新單元計劃申報工作。10月份,以2018年重點更新單元為試點,東莞啟動了城市更新歷史上首次“單元劃定”工作,11月初更新局召開全市重點更新單元劃定培訓大會,并相繼完善了相關管控指標與文件要求。

第三,新政策框架下的前期研究尚未開展。

“前期研究”的提法始見于東府〔2014〕147 號文,是2014版更新新政對于計劃申報階段的技術要求,經過三年運行,其技術標準基本定型。而〔2018〕102 號文件發布后,“前期研究”的編制內容與要求發生了一些變化,因新政策框架下“前期研究”編制工作尚未開始,相關的管控要求尚待觀察。

本文重點對現階段更新專項規劃與更新單元劃定的規劃管控情況,做一些個人理解與分享,權作同行交流之用,歡迎批評指正。

1  更新專項管控要點解讀

市域、鎮域更新專項規劃編制是政府實施“自上而下”宏觀管控的重要抓手,作為更新參與的主體方需重點關注兩個層面更新專項的一些新導向,梳理起來大致有以下幾個方面:

1.1 市域更新專項管控要點

1)更新目標新聚焦:“保底線、拓空間、優品質”九字方針,明確發展底線是政治正確的要求,拓展發展空間是更新的初衷所在,提升發展品質是更新的終極目標。

2)政策分區新提法:與上版更新專項相比,政策分區提法有所變化,表現為:除保留改造核心區、歷史文化區、特色保護區的歷史提法外,將產業保障區用工業紅線替代,生態保護區以生態控制線替代,戰略統籌區以更新儲備區替代,以與總規層面的控制線緊密對接。

3)市域空間新結構:對全市更新重點及各片區更新策略提出指引,這是更新專項規劃的例牌,是鎮街層面更新專項編制的重要依據。值得關注的新提法是市域空間結構強調西、中、東三條軸帶,即沿江高速+廣深高速、莞深高速、莞深鐵路沿線區域,是東莞對接大灣區戰略的重要依托,也將是本輪更新的重點所在。

4)公共設施新導向:重點對當下公共設施的需求提出引導,包括:

——關注老幼群體。強調增加養老服務設施、兒童公園、青少年活動中心等公共設施,應對老齡化趨勢及二孩政策影響;

——提升社區綜合服務,增強基層服務水平。以此為據,新出現了“社區中心”、“社區體育公園”等新型公共設施類別;

——完善公共配套。繼續推進教育、醫療、道路等長期欠賬的公共設施“補短板”工作。

1.2 鎮街更新專項管控要點

1)政策分區新動向:與市域專項一樣進行新的政策分區,值得關注是取消上版編制中“戰略統籌區”提法,將工業保護線與改造核心區之間的過渡地區定義為更新儲備區,強化政府統籌。

2)重視現狀資源評估:本次新政重點突出了歷史文化資源摸查與劃定,并且給出了具體工作指引,對于彰顯東莞悠久歷史文化具有積極意義,在鎮街劃定更新單元,以及市場主體項目初期研判時需要重視這部分資源的梳理所帶來的影響。

3)更新區域劃定:本次新政策明確了“商住類、新型產業類、產城融合類的拆除重建項目只有位于更新改造區域范圍內的才允許申報批次計劃”。此外,對于各鎮街劃定更新的規模也給出了指引,包括各鎮街劃定的更新改造區域包含市域優先更新改造區域的比例不得低于60%,各鎮街劃定的更新改造區域規模不得超過已批近期建設規劃城鄉建設用地規模的25%,工業保護線范圍內的更新改造區域規模原則上不得大于工業保護線規模的10%等要求。

4)更新單元劃分:延續了老政策一貫做法,需要注意的是鎮專項規劃層面的更新單元是初步劃定,重在全局統籌與布局引導,具體的邊界僅具有指導意義,在更新單元劃定階段應結合具體項目的開發可行性等情況進行詳細劃定。

5)用地功能指引:需要了解城市更新用地功能以已批近期建設規劃圖為基礎,基本符合

近期建設規劃為要。對于某些近規編制時的發展訴求與目前訴求差異較大的情況,需要引起注意,在鎮街更新專項編制時應予實事求是的論證。

6)公共設施捆綁:是更新專項的重點工作之一,本次新政提出要落實市屬及鎮街兩級政府各部門設施要求,對全鎮范圍內總規和控規規劃的公共設施可實施性進行評估,提出急需解決的設施在更新單元中進行捆綁。

2 單元劃定管控要點解讀

《東莞市城市更新單元劃定方案編制和審查工作指引》正式稿于11月12日發布,并于11月23日通過補充通知進一步完善了相關指標要求。從目前的單元劃定工作來看,規劃管控主要關注如下幾方面內容:

2.1 大片區統籌

大片區統籌的背景一般而言有如下幾種情況:

一是整村(或村域局部范圍)統籌。多見于意向開發商與村集體達成整體合作意向,片區整體規劃,鑒于150畝到500畝之間的單元范圍限制,劃為多個單元申報。這種情況多見于舊政策(2014[147]號文件)“鼓勵有條件鎮街統籌1000畝以上單元”背景下,開展了前期工作,現面對政策變化而進行切分申報。

二是片區控規未編或在編,該控規范圍內存在多個意向單元,且各單元更新模式不一致,導致按照不同的單元進行申報,但是公共設施、路網、功能布局等必須在控規層面進行統籌,以保障規劃的合理性,鑒于控規未法定,只能以大片區統籌的姿態出現在上報材料中。

三是相鄰兩個或多個單元存在公共設施共享的情況,必須捆在一起申報,形成“相互扶持”的格局。這種情況雖不多見,但有一定代表性,一般而言是已法定的控規編制較早,當下的發展形勢或訴求與控規相去甚遠,但片區控規尚未修編。這種情況下,控規范圍內有單元A已申報或者已列入批次計劃,緊鄰的單元B在上報過程中就須與單元A緊密協同。

在上述背景和新政策要求下,片區統籌的主要目的,一方面考量單元的發展是否與背景片區未來的格局有所協同,是否具有全局眼光,是否能對“提質增效”乃至推動新型城鎮化有所裨益。另一方面,考量單元所需的一些支撐,是否能在相應背景中找到條件。需要重點關注的內容包括:

1)片區發展整體策劃:包括未來發展定位,意向規劃方案(用地模擬、實施時序、開發總量等);新政策要求以舊村、改造為產業或改造為公共設施(集中用地貢獻率超過50%)為主的單元,應首期實施。簡言之,不提倡首期單純工改居,產業要搭配一點,公共設施要搭配一點,舊村這種難啃的骨頭要搭配一點。在實際工作中,首期工改居搭配工改工和公共設施的情況更為多見。

2)路網和設施統籌:單元之間路網統籌,重要性不容多言,除了對于片區整體交通的改善有所幫助,對于支撐局部單元高容積率開發也大有益處。其次就是公共設施統籌,對于像中學這種單個單元難以承受的設施,在片區統籌中布局更具可實施性,也能切實推動鎮街公共設施“補短板”工作。

3)提倡先貢獻后享受:首期實施的單元捆綁的集中設施用地占比不應低于片區平均值;所有子單元都為一期實施的,捆綁的集中設施用地比例應相對均勻。這體現了“骨肉搭配”的原則,避免以往“避重就輕”的做法在新政策背景下繼續存在。

2.2 單元范圍說明

1)與鎮街更新專項改造區域的對接:這是新政策體現政府統籌的重要方面。在實際操作中,也可以理解為,在鎮街更新專項編制初期,就要想辦法把意向的單元劃入改造區域中,否則后續操作難度很大。關于政策提出的“超出更新改造區域部分占單元總面積比例不得大于10%”這一條,很多朋友不明白,其主要原因在于,更新專項多依據總規路網等“相對規整”范圍劃定,關注整體層面規劃管控,而單元劃定則要關注操作層面的具體實施,二者之間必然存在偏差,政策允許這種偏差存在,給予10%的比例控制。

2)邊界合理性說明:實際工作中,出現的問題多在于“相對規整”的理解與操作上。有的單元拘泥于形狀規整,但有可能使得單元跨村界等問題而增加后續操作難度(比如單一改造主體上平臺)。有的單元,由于鎮街統籌,將單元外公共設施通過“飛地”方式捆綁給單元,也會使得單元邊界不是一個連續的閉合范圍,在上報過程中就需要多做說明。由于政策初定,后續可能還有補丁,建議工作中不宜教條照搬,多從實際操作合理,聚焦提質增效的原則中去把握規則運行。

3)關于單元規模:歷史地看,東莞最初的改造單元劃定只需滿足5萬平米占地即可,東府辦2014[147]號文件從提升改造效益等角度出發,提出“鼓勵有條件鎮街統籌1000畝以上單元”的導向,但在實際運行中收效不明顯,其間下調了統籌范圍為“鼓勵有條件鎮街統籌500畝以上成熟片區申報重點單元”。本次新政延續了2014政策的大單元統籌思路,將起始單元由5公頃提升到了10公頃(150畝),同時限定了原則上不超過500畝的上限,應該說是對2009年以來東莞單元范圍劃定工作的一次總結。

實際工作中,建議統籌考慮各相關規劃與現狀產權之間的關系,考慮土規、近規、控規、實際權屬情況等相互等制約條件,從務實推動片區發展的角度劃定單元,確實難以滿足150畝下限的,政策也給予了通道,可對單元范圍和邊界進行論證說明,重點闡述單元范圍周邊用地(單元范圍向外拓展100米)的現狀情況及規劃安排。

2.3 現狀使用情況

重點是核查國土部門關心的土規、權屬等信息,這項工作結合權屬調查和意愿征集同時開展將會更有效,實際工作中應多和鎮更新部門及村集體緊密對接,對于順利完成現狀調查,取得真實可靠的數據至關重要。

2.4 單元細分

主要是明確單元范圍內各種改造類型的分區及比例。新政策單元細分對拆除范圍的比例有明確要求,杜絕2018年以前某些項目為了局部地塊實施而將單元故意劃大爭取立項的情況。值得注意的是,拆除重建區占比50%、標圖建庫占比60%、實施改造占比70%這三個比例要求的內涵與對應的情況,是東莞更新政策首次提出,切勿混淆。并且對于拆除范圍的概念,哪些情況須納入拆除范圍進行了詳細界定。需要大家注意的是,新政策提出“公路兩旁的私人住宅、商鋪應納入拆除重建區”,這一條在實際工作中可能落實難度頗大,但不管怎樣可以看到本輪新政策導向所在。另外,“考慮單元范圍的完整性,確有部分拆除建筑物不在單元范圍內的,需明確由更新主體拆除后無償移交政府,且不計容積率獎勵”,這一條也需要大家引起重視,在項目初期研判更新單元范圍時,須有一定準備。

此外,新政策還明確了拆除范圍內存在生態修復區的情況,這也是總結上一輪更新政策實施過程中的一些經驗。2014版的政策在實施過程中,尤其在水鄉片區“減量規劃”實施的背景下,存在建設用地改造后貢獻為非建設用地的情況,曾經對這一部分是否算貢獻以及獎勵多少容積率的問題,因政策并未明確,相關項目在實際操作過程中一度反復。本次新政明確了這一更新類型以及獎勵容積率標準,是對東莞推行“減量發展”以及“生態修復”的一大支持,只是在未來,尚不明確這部分生態修復若騰挪出建設用地指標,是否可以進行同一轄區內的異地投放,若后續政策能在這方面有所突破,將是對東莞城市更新實踐的又一大利好,對于切實推動一些非建設用地覆蓋建成區的案例意義重大。

再者,對非拆除范圍內的更新活動也明確了“整治活化、歷史文化保護、現狀保留”等不同情形的內涵。值得注意的是,新政策明確了新增用地與“三地”及“超標三地”的關系,這也是對于老政策的總結與改良,破解了老政策環境下,某些鎮街“三地”政策落地難的困局。新增用地這一部分提到了“除‘三地’和超標‘三地’區以外的新增用地統一納入政府儲備區。政府儲備區原則上應規劃為經營性用地,不得調整為公共設施?!边@一條可能對東莞城市更新影響深遠,首先,新增用地納入政府儲備,則可能出現在一個“單一改造主體招標”的單元中,同時出現政府招拍掛地塊的情況,在具體項目中如何操作值得關注。其次,政府儲備用地不得調整為公共設施,使得“開發商貢獻一點,政府提供一點”共同建設大型公共設施的愿景增加了實施難度,是否會對大型公共設施的建設帶來不利影響值得觀察。

2.5 更新模式

明確了“政府主導改造、單一主體掛牌招商和土地權利人自行改造”三種模式。其中,單一主體掛牌招商是本次新政首次提出,并且明確原則上一個單元宜采用一種更新模式,這一條也與老政策不同。值得關注的是,生態線、工業控制線內置換出來的用地用于經營性用途,只能進行政府主導改造。因此,在進行項目初期研判時,對照工業紅線是十分重要的,即使鎮街能將其置換出來,也很難通過協議出讓。另外,本輪新政明確了三種不能自改的情況,反映出新政對于權利人自改是采取不鼓勵的態度。

2.6 更新方向

1)傳統產業類,即工改M1,東莞也稱“工改工”(注意與深圳“工改工”的區別——深圳一般指改為M0)。這個好理解,即更新后還是傳統制造業為主,空間形態以生產制造、廠房為主。本輪新政并未明確工改M1的規劃管控要求,根據東莞市目前的管控政策,工改M1是政府扶持的方向,不需要貢獻用地與用房,容積率一般在3.0以下,建筑限高一般60米,地價補繳十分優惠,報審程序相對簡化,也打破了舊政策工業樓宇整棟轉讓的限制,可以500平米為單元分割出售。

2)新型產業類,即工改M0,則是根據《東莞市新型產業用地(M0)管理暫行辦法》(東府[2018]112號)文件精神,為支撐產業升級而首次提出的更新方向。新型產業需要注意幾個問題:首先是選址是否滿足112號文件要求;其次,是否在工業紅線內,各鎮街允許轄區工業紅線內10%的產業用地用于M0,擬更新的M0項目是否在鎮街10%盤子里;第三,項目的產業準入是否滿足112號文件關于投資及達產的要求,能否獲得市產業部門認可。

對于工改M0項目,新政策采取支持的態度,土地貢獻率達到15%即可,集中貢獻2%即可,遠遠小于工改居、工改商的土地貢獻要求。此外,112號文件對于M0項目,創造性的提出了R0的概念,對于工改M0是一大利好,對需要配置R0的單元來講,需要核算該部分人口所對應的配套支撐。

3)產城融合類,即既有工改M1或M0,也有工改居。此類單元要求產業用地占經營性用地比例不低于50%。需要重視的是,近規或更新專項規劃安排有產業用地的更新單元,需要按照公式要求控制產業用地最低占比。而對于工業紅線內的產業項目,還需要校核工業紅線內“產業純度”,這些工作均是新政策實施初期出現的新情況。

4)其他類型更新方向:即改居住、商業、公益類、綜合類等。需要注意的是,商住混合類的界定是指商業建筑面積占比大于10%,公益類是指集中貢獻用地大于50%。

2.7 用地貢獻與公共設施

需要重點關注如下幾個議題:

1)公共設施評估

——總規層面評估:重點關注單元周邊,總規規劃了但是具有實施難度,對于鎮街而言又是近期急需的公共設施,則需要在單元里進行落實。這個工作需要與鎮街政府緊密溝通,確定“有實施難度”、“急需”等等要求以及解決方案。

——控規層面評估:以單元周邊500米為評估范圍,基本原則同總規層面評估。需要注意的是,某些控規編制時間較早,因為種種歷史原因,很多規劃公共設施實施難度非常大或者根本不具備實施可行性,因此通過更新解決控規想解決而又解決不了的設施是政府關注的重點。

2)用地貢獻率

——工改居、商:新政策的亮點在于并沒有如過往政策一樣強調“拆三留一”,而是強調“貢獻集中用地”比例不低于15%(村改項目不低于10%)。從政策導向看,不再強調貢獻的“量”,而是強化貢獻的“質”——強調貢獻用地的“好用”,未來的方向應該是逐步淡化貢獻用地33.3%的比例要求,轉而強化貢獻后可提供公共設施的服務水平。

這里需要注意的是“集中用地”的概念,政策文件中并沒有明確界定,從目前操作來看,對應于可以獲得建筑面積獎勵的公共設施可以界定為“集中用地”,基本對應于《東莞市2018年重點更新單元公共設施配置指引》里提到的各類設施。展望后續,待《東莞市城市規劃管理技術規定(2018年修訂版)》正式發布后,有望對“集中用地”對應的公共設施內容等進一步明確。

——工改M0:與改居住/商業不同,工改M0對貢獻總量和集中的量均有要求,用地貢獻比例不低于拆除范圍的15%,需貢獻的集中用地比例不低于拆除范圍的2%,且面積不低于3000平方米。需要注意的是,M0中含R0的項目,不再分開計算改R0部分的貢獻,即M0+R0統算一個改M0項目,以M0的標準計算貢獻情況。

3)關于公共設施貢獻需要關注的問題:第一是盡量貢獻現階段城市或者片區急需的設施類型,新政策進行了羅列,主要包括中小學、大型文體設施、社區中心等等。第二是貢獻的面積需要達到政策明確的門檻,才能享受到容積率獎勵。比如中小學需要占地1萬平以上,社區中心需要占地8000平米以上等等。

2.8 建設容量計算

截止目前,《東莞市城市更新項目容積率計算指引》尚未正式出臺,正在推進的2018年重點更新單元報審工作均以《東莞市2018年重點更新單元容積率計算指引》為依據,也是對前一政策的試點,從目前情況看,需要重點關注以下內容:

1)兩階段測算

——單元劃定階段,以項目為單位測算,根據基準+貢獻獎勵+補償,粗測單元開發總量上限。

——前期研究階段,以地塊為單位測算,基準部分會有地塊的修正,是與規劃方案緊密結合的測算方式,較為準確。

目前的實際工作中,基本上都按兩種方式進行了測算,而且基本都取前期研究階段的數值上報。

2)關于工改M0,容積率訴求在3.0-5.0之間時,直接賦值,可不校核獎勵建筑量,超過5.0 的訴求,則按照公式計算,上限不突破6.0。

3)毛容積率校核:新政策提出拆除范圍內毛容積率大于3.0,需要進行交通專項評估校核。但從實際工作角度來看,操作較為復雜。交通專項評估與規劃方案有關,而單元劃定階段方案是很意向的,所以這個階段的交通專項評估這個工作能起到什么效果,還要拭目以待。

4)關于密度分區:對于密度分區來講,兩個內容是十分關鍵的,一是不同等級密度的空間分區圖,二是不同等級密度分區的基準容積率值。目前的情況是,只針對2018年重點更新單元的容積率計算,給出了密度一區的基準容積率數值予以測算,其他分區均沒有明確賦值,也尚未劃定全市或者各個鎮街的密度分區。此外,根據政策構想,各鎮街的密度分區由鎮街按照規劃局的指引自己劃,除了2018年重點更新單元外,目前尚處于前期概念規劃階段的單元,還需要視鎮街密度分區劃定工作完成,方能較為準確測算未來的開發規模。

5)關于補償容積率:涉及舊村拆遷的項目,會有一個補償容積率,是按照宅基地面積乘以1.5給予補償,宅基地面積需要準確的地籍調查為基礎,目前的很多項目由于非常前期,地籍調查大多沒有開展,這部分數據多是根據地形圖估算,在項目初期研判時,應注意這個問題。

2.9 控規調整說明

需要重點關注以下兩點:

1)與上位規劃剛性管控的校核:主要是總規三區四線、歷史文保、生態線、小山小湖等等剛性管控底線的校核。需要注意的是,有些涉及小山小湖的項目容易被忽視,比如國有土地證里的噴水池有可能被劃為小湖的情況,雖然理論上不可思議,但實際工作中的確發生過。

2)公共設施調整對比:總的原則,原控規的公共設施服務水平只能增加不得減少,如果能做到公共服務設施用地比原控規增加更好。

3 前期研究管控要點理解

目前尚未出臺新政策框架下的“前期研究編制指引”,根據東府〔2018〕102 號文件精神,未來的前期研究報告重點關注如下內容:1)已批單元劃定的落實及容積率校核;2)單元城市設計;3)控規調整論證。

從內容看,新政策要求下的“前期研究”其實涵蓋了老政策東府〔2014〕147 號文件的“前期研究”+“單元規劃”,本版政策框架內將不再出現“單元規劃”這一工作內容與階段。至于是否也會出臺類似于單元劃定階段的指引乃至“模板”不得而知,不過可以預見的是,城市設計將是未來審查的重點。

與深圳更新流程的比較來看,這一階段相當于深圳的“更新單元規劃”工作。只是鑒于市情不同,現階段管控的重點也不一樣,編制內容也會與深圳的更新單元規劃差異很大。

4 相關工作展望

4.1 關于后續政策

容積率計算規則及全市、鎮街密度分區圖,有望盡快出臺,這是對于指引2019年城市更新最為關鍵的一環。其中,容積率計算規則,有望在新一版“莞標”中予以明確,而全市及各鎮街密度分區圖則尚需一段時間調研及規劃,也許是明年上半年的重點工作。

4.2 關于“兩規合一”

更新單元涉及土規或者近規非建設用地指標覆蓋現狀建成區的情況較為普遍,這類單元往往土規和城規不符,限制了相當多具有更新動力的項目。隨著各鎮街城鎮總體規劃、土地利用總體規劃即將到期(2020年),“自然資源”管理部門的整合,可以預見困擾當下多數更新項目的“兩規不符”問題將在不久將來得以解決(事實上,相關部門曾計劃鎮街提早開展“空間規劃”這一工作,為新一輪總規編制做準備)。這將使得某些在當下條件不甚成熟的項目,比如因土規建設用地指標未覆蓋導致難以推動的項目,未來“解套”的想象空間很大。當然,這其中也許還涉及到“建設用地指標置換”甚至“開發權轉移”等議題,值得村集體、鎮街政府、主管部門統籌考慮,也值得市場主體事先研究、做好準備。

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